Nous dépendons des organismes gouvernementaux pour gérer les interventions d'urgence en cas d'incendies majeurs, de tremblements de terre, de tornades, d'attaques terroristes, etc. Aucune agence ne peut tout couvrir. Les services d'urgence doivent s'appuyer sur les forces de l'ordre, les pompiers, les ressources médicales, ainsi que les spécialistes des communications et d'autres technologies, éventuellement des gardes nationaux. Même au sein de chacune de ces communautés, nous trouverons des sous-groupes (tels que des incidents à grande échelle faisant appel à la police et aux pompiers et aux ressources médicales de différentes municipalités).
Par conséquent, un problème est d'assurer l'interopérabilité – la capacité des différentes agences à communiquer et à se coordonner les unes avec les autres. Dans le cours naturel des événements, les différentes spécialités et agences formulent leurs propres tactiques et obtiennent leur propre type d'équipement, et adaptent leurs stratégies aux problèmes les plus courants, et non aux événements (heureusement) rares coordination de l'agence.
Pour contrer cette balkanisation, les gouvernements tentent d'imposer des procédures standard sur la manière dont les différentes agences doivent se parler et se coordonner lors d'une situation d'urgence à grande échelle. La confusion et la pression temporelle des situations d'urgence font qu'il est difficile de s'appuyer sur des adaptations juste-à-temps. Vous voulez que les procédures soient élaborées à l'avance. Comme l'indiquent Baber et McMaster (2017), «les procédures opératoires normalisées (SOP) d'interopérabilité sont en partie considérées comme nécessaires pour décourager l'improvisation …» (p.172, italique dans l'original).
Malheureusement, comme le soulignent Baber et McMaster, les urgences à grande échelle exigent souvent que les organismes innovent et improvisent: créer de nouveaux rôles de commandement, de nouvelles tactiques et des arrangements de coordination complexes.
L'état d'esprit procédural encourage les agences à s'entraîner et à s'entraîner ensemble, afin qu'elles puissent maîtriser les SOP. Cependant, les urgences réelles apportent souvent de nouvelles organisations et des personnes nouvelles et peu familières.
Ainsi, l'état d'esprit procédural peut entraîner un faux sentiment de sécurité. Les organisations peuvent croire que tout ce qu'elles doivent faire est de s'assurer que tout le monde respecte les règles. En réalité, les situations complexes ne peuvent pas être gérées par des règles établies à l'avance.
Par exemple, le Department of Homeland Security a mis en place des protocoles de communication pour assurer l'interopérabilité en cas d'urgence. Les protocoles semblent raisonnables à première vue, mais Baber et McMaster remettent en question certaines des principales hypothèses:
Les protocoles interviennent lorsqu'il y a un incident majeur, mais il peut ne pas être évident dès le départ que les agences font face à un incident majeur.
Les protocoles dépendent d'une compréhension partagée de l'incident, mais il y a de fortes chances que les différentes agences voient l'incident de différentes manières.
Les protocoles dépendent du fait que les agences s'accordent sur les informations à échanger, mais dans la plupart des incidents majeurs, chaque agence a ses propres croyances sur ce qui compte comme information critique.
Les protocoles dépendent fortement des communications numériques, mais la plupart des incidents majeurs dépendent des données vocales.
Les organisations de services d'urgence sont conscientes de la possibilité – la probabilité – que les canaux téléphoniques soient surchargés en cas d'urgence, et ils ont donc des plans d'urgence. Ainsi, la ville de Londres dispose d'un plan de contrôle de la surcharge d'accès pour restreindre les communications superflues via les téléphones portables. Cependant, dans une crise réelle, la police a unilatéralement déclenché ce plan sans prévoir comment elle affecterait les autres fournisseurs de services d'urgence. Par conséquent, le plan a créé plus de confusion qu'il ne l'a été et il a été beaucoup plus difficile pour les décideurs de la police de communiquer avec les intervenants sur les lieux.
Peut-être le problème ici est qu'un état d'esprit procédural n'est pas compatible avec un événement chaotique et imprévisible. Et la formation et la préparation peuvent masquer le besoin d'improviser et de s'adapter une fois l'incident commencé.
L'un des clichés du commandement et du contrôle est que le plan ne signifie pas grand chose – ce qui compte, c'est la pratique de la planification. Ce cliché se répète si souvent parce qu'il est vite oublié. Ainsi, les leçons tirées d'un incident, ou même d'un exercice pratique, sont saisies comme de nouvelles SOP et le débriefing souligne ce que les procédures auraient aidé, plutôt que ce que chaque agence a appris sur le fonctionnement des autres agences.
Les organisations peuvent être mieux servies par la formation pour gérer les problèmes inattendus et les échecs qui rendent les SOP obsolètes. Les organisations devraient suivre les notions d'ingénierie de la résilience (Hollnagel, Woods & Leveson, 2006), que le renforcement de la résilience – l'adaptabilité rapide – est plus important que la construction de plus en plus de MON. Les organisations peuvent être mieux servies en examinant les dossiers historiques des situations d'urgence précédentes et en faisant face à des exercices inter-agences qui nécessitent des adaptations des SOP ou même l'abandon des SOP. De cette façon, ils peuvent apprendre des interdépendances, pas des procédures. L'essence de la coordination est la prévisibilité, ce qui signifie que chaque agence acquiert un modèle mental plus riche du fonctionnement des autres agences – comprendre pourquoi une autre agence choisit une approche plutôt qu'une autre, comprendre les contraintes auxquelles l'autre agence fait face, les priorités poursuivre, les types d'informations qu'il possède.
Une des raisons de mettre en place des procédures est d'épargner à chaque agence d'avoir à apprendre trop sur les autres, mais l'interdépendance et l'adaptation multi-agences dépendent de ce type d'apprentissage.
Bien sûr, une certaine procédure est nécessaire. Nous ne voulons pas réinventer tous les protocoles sur place.
Donc – les procédures sont nécessaires, mais elles ne sont pas suffisantes. Les organisations ne doivent pas se tromper en pensant qu'avec suffisamment de procédures, elles seront OK.
Je pense que la question importante est de savoir comment déterminer la procédure à suivre. Quels types d'activités les organisations devraient-elles procéder et quand devraient-elles essayer de construire plus d'expertise et de modèles mentaux plus riches? La réponse est probablement que cela dépend – cela dépend de la complexité des défis situationnels et de la façon dont ce contexte modifiera les procédures. Cela dépend de la stabilité de la situation. Et cela dépend de la qualité et du taux de roulement des décideurs.